田  俐

    党的十七大报告明确指出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。” 作为社会窗口行业的铁路运输企业，在构建社会主义法制国家进程中担负着“依法治企”的责任，通过强化法律事务管理，促进铁路运输事业又好又快发展，并最终实现铁路跨越式发展的宏伟目标。 

　　一、加强法律事务管理，努力实现“依法治企”，必须理清铁路企业法律事务管理发展的历史脉络 　 

　　铁路运输企业法律事务管理，起步于上世纪80年代初，发展于上世纪80年代中期，巩固、规范于上世纪90年代初期，完善、发展于上世纪90年代中后期，共经历了四个阶段。一是创立阶段。发韧于改革开放初期，这一阶段铁路企业法律顾问的地位较低，主要是充当铁路企业与社会律师的联络员，法律事务管理工作的涉及面非常有限，企业法律顾问的设立具有明显自发性和偶然性的特点。二是成长阶段。出台了《铁路经济合同管理暂行办法》、《基建工程合同管理规定》等法律事务管理文件，初步满足了法律事务管理工作的需要，在所属各单位选聘兼职合同管理员，法律事务管理队伍初具雏形。三是规范、巩固阶段。国家出台了大量法律法规，特别是《全民所有制工业企业厂长条例》首次以国务院行政法规的形式确立了企业法律顾问的地位。1991年，铁道部先后发布了《铁路企业法律事务工作暂行办法》、《铁路经济合同管理暂行办法》。铁路企业以铁道部的文件为指导，规范法律事务管理机构设置，明确法律事务管理机构的职权和职责，建立和健全企业法律顾问队伍，初步探索出了铁路企业法律事务管理工作的发展道路。这是铁路法律事务管理工作既往开来的重要历史阶段。四是发展、完善阶段。党的十四大以后，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，以建立现代企业制度为核心的企业改革不断深入，法律事务管理人员在企业改革和经营管理中的独特作用不断显现，企业法律事务管理工作得到了政府前所未有的重视。1997年，原国家经贸委颁布了《企业法律顾问管理办法》、《企业法律顾问执业资格制度暂行办法》、《企业法律顾问执业资格考试实施办法》，从制度创设的层面上，完善了中国企业法律事务管理制度。同时，铁道部法制机构在编制、从业资格、职称等方面对铁路企业法律事务管理制度加以补充，修订了铁道部合同管理办法，草拟了铁路内部经济纠纷调解办法，有计划地组织各铁路企业法律顾问参加全国统一考试，提高铁路企业法律事务管理人员的整体素质，完善了铁路企业法律事务管理制度，形成了独具特色的铁路法律事务管理体制。  

　　二、加强法律事务管理，努力实现“依法治企”，必须把握当前企业法律事务管理难得的战略机遇期 　 

　　铁路企业改革的启动，“催生”了法律事务管理机构。铁路企业改革的深入发展，又带动法律事务管理的不断发展。当前，铁路发展面临难得的战略机遇期，作为法律事务管理发展机遇更是千载难逢。2005年3月18日，铁道部全面实施路局直管站段体制改革后，铁路企业法律事务管理地位更加重要，作用不可替代。 

　　一是铁路法律事务管理越来越受重视。科学发展观带来了铁路企业经营理念的深刻变化，铁路传统经营理念侧重于确保铁路运输生产安全，在科学发展观的指导下，确保经营安全被提上了议事日程，而确保经营安全的关键在于“事先防范”，“事先防范”的核心在于对经营行为的审查把关。审查把关过程中，对经营行为合法性的审查成了不可或缺的重要环节，企业法律事务管理的重要性得到广泛认同。 

　　二是铁路法律事务管理机构和队伍建设得到进一步加强。路局层面，铁路法律事务管理机构正式统一使用“企业管理和法律事务处”名称，提升了法律事务管理机构的地位；在企业管理和法律事务处内部单独设立法律事务科，组建了法律服务所，人员编制由原来的3人扩大至10人（含法律服务所工作人员）左右，企业法律事务管理人员队伍不断扩大，部分铁路企业法律事务机构建设滑坡、人员流失的局面得到根本改观。 

　　三是铁路企业法律事务管理职能和层次得到提升。法律事务管理机构由过去的一般的合同管理和代理诉讼，向规范性文件审核、招投标合法性审查、决策合法性论证乃至行政许可等更高层次领域渗透，参与企业经营行为合法性论证，企业法律事务管理随之向经营行为可行性论证领域拓展，法律事务管理的工作内容正在发生深刻的变化，主动参与到了企业的战略决策层。 

　　四是铁路法律事务管理人员素质明显加强。如在武汉局，一批经过大学乃至研究生专业学习的年轻同志被选调至法律事务管理机构工作，法律事务管理人才断层的问题有望得到解决，企业法律事务管理后继有人。 

　　三、加强法律事务管理，努力实现“依法治企”，必须正视当前企业法律事务管理中的困难和问题  

　　铁路法律事务管理工作历经二十多年的发展，取得了长足的进步。管理机构显著加强，工作内容深刻变化，工作层次明显提升，从业人员队伍不断壮大，法律事务管理的独特作用得到较为充分的发挥。但还存在一些突出的问题： 

　　一是现行企业法律顾问制度的局限性问题。（1）企业法律事务管理工作制度源于国家的企业法律顾问制度，而目前有关企业法律顾问方面的规范性文件，仅有原国家经贸委的三个规章，从阶位的层面上，该三个规范属于国务院部门规章，既不是法律，也不是行政法规，效力层次较低，强制力不够；从内容的层面上讲，三个规章囿于当时特定历史环境，未设定企业总法律顾问，明确界定法律事务管理机构在企业机构设置中的位置，致使企业法律事务管理机构在低层次的水平上徘徊。（2）排斥与其他法律专业技术职称的融通，原国家经贸委规章规定企业法律顾问任职资格只能通过单独的全国统一考试获得，在此，不承认全国统一司法考试所取得的资格和其他相关法律专业职称，这在一定程度上限制了法律专业人才的流动，不利于企业法律事务管理后备人才队伍的建设。（3）企业法律事务管理人员的专业技术职称没有得到最终解决。原国家经贸委规章规定企业法律顾问职称挂靠经济序列，企业法律顾问的技术职称不能准确地反映其专业性质，在实践中常常让局外人产生误解，直接影响企业法律事务管理人员执业。且在专业技术职务评聘过程中，会与经济序列其他职称产生冲突，影响企业法律事务管理人员专业待遇的落实，不利于稳定现有企业法律事务管理队伍，也不利于吸引高素质法律专业人员加入企业法律事务管理。 

　　二是工作发展极不平衡问题。铁道部法制部门对铁路企业法律事务管理进行了统一的规范，但在现有体制下，铁路企业法律事务管理工作基本上还是以各铁路企业为主体，自主开展，基于对法律事务管理重要性认知程度的差异，各铁路企业法律事务管理工作发展极不平衡，在人员编制、工作内容、作用发挥程度等方面，个体差异较大。部分铁路企业法律事务管理机构仍然未能走出“消防队”的误区，法律事务管理人员更多地被企业当作“消防队员”使用。 

　　三是与实际工作需要相比，从业人员过少，整体素质较低问题。（1）铁路企业法律事务管理机构大多为企法处内设正科职机构，一级机构定员仅有3人，其余均被纳入二级机构编制序列，名副其实的法律事务管理从业人员较少。（2）企业法律事务管理人员应当是精通法律、熟悉企业生产经营的复合型人才。由于我国铁路长时间在计划经济体制下运行，直到今天也还未完全摆脱计划经济的制约，企业法律事务管理人员更多地有赖于从企业内部产生，基于铁路企业（特别是运输企业）的现实，法律人才非常稀少，能满足企业法律事务管理要求的复合型人才更是“一将难求”；同时，铁路企业法律事务管理人员的待遇较之律师及其他法律专业从业人员，尚有不小的差距，较难从社会上吸纳更多合格人才。这些客观因素直接影响了法律事务管理人员的整体素质。目前，在一些铁路企业，由于老同志退休或者即将退休，铁路企业法律事务管理人才断层的现象已初步显现出来。 

　　四、加强法律事务管理，努力实现“依法治企”，必须依法作为，为企业的生产经营保驾护航 　 

　　在铁路企业的依法治企过程中，加强法律事务管理具有更为深远的意义。铁路行业依法治企具有广泛性、复杂性、长期性，加强法律事务管理有利于转变铁路企业发展理念，有利于实现铁路的效益最大化、有利于铁路跨越式目标的实现。这既是贯彻科学发展观的迫切要求，也是实践科学发展观的具体体现。 

　　1、要加强法律顾问工作。着眼于体系建设，形成部、局和站段三级法律顾问网络。法律顾问要参加企业投资、招议标、合同谈判、员工奖惩、重大问题决策等重点工作，杜绝决策失误；要参与企业发展战略研讨，保证完善企业法人结构，为依法治企业提供法律服务和法律保障。 

　　2、抓好整章建制。古人云：“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者无有也。”据此可见制订规章、创设制度对成就事业是多么重要。铁路企业创设法律事务管理机构以来，非常重视相关制度建设，在铁道部法制部门的领导下，企业法律事务管理机构先后完成了整章建制工作，目前已形成了部、局及其所属基层单位分层次的法律事务管理制度体系，基本满足了铁路法律事务日常管理工作的需求。在某种意义上讲，铁路企业法律事务管理工作正是伴随整章建制，沿着创立??成长??规范、巩固??完善??发展的轨道一路走来。此外，透过对铁路企业法律事务管理的思考不难看出，更进一步推进企业法律事务管理的困难，首先就在于现行企业法律顾问制度的局限性，这一方面有赖于现代企业制度的建立。这是因为，现代企业制度要求企业依法设立、依法经营，促使企业关心自身利益，依法保护自身合法权益，追求企业的可持续发展，从而，产生创设和完善法律事务管理制度的不竭的需求。另一方面也有赖于企业法律事务制度的自我完善：提高企业法律事务管理规范性文件的效力层次；提升法律事务管理机构在企业机构设置中的地位，完善法律事务管理机构的构架；科学构建法律事务管理专业技术职称体系，促进法律事务管理专业技术职称与律师等其他法律专业职称的融通和相互交流。 

　　3、完善法律事务管理机构、建立和健全法律事务管理人员网络。过去，一些法律事务管理工作开展较好的铁路企业，从法律事务管理工作的一开始，就非常重视法律事务管理队伍建设，梯次建立了覆盖全企业的法律事务管理人员网络，保障了企业法律事务管理工作的全面展开。现阶段，强化铁路企业法律事务管理工作的一个重要方面，就是要更进一步健全法律事务管理人员网络：（1）加快推行总法律顾问制度，分阶段有步骤地在铁路企业设立总法律顾问。提升法律事务管理机构层次。（2）严格法律事务管理人员执业条件，拓展培养、选拔高素质企业法律事务管理人员的渠道，从而提高企业法律事务管理人员的整体素质，增加企业法律事务管理后备人才储备。（3）总结和推广部分铁路企业法律事务管理的先进经验，强化企业法律事务管理人员的专业分工，在企业总部平行设置公司律师事务部、法律服务所、法律事务管理办公室；在所属各分公司或基层单位选聘专（兼）职法律事务管理员，完善企业法律事务管理网络。 （作者单位：武汉铁路局）